Une brève histoire de l’Etat en France

ImageLe totalitarisme constitue-t-il l’inévitable aboutissement du projet étatique français ?

Une des hypothèses fondamentales de mon futur ouvrage « La dictature insidieuse » est que l‘actuelle dérive autoritaire de l’Etat en France ne constituerait pas un accident de parcours : elle serait au contraire l’aboutissement d’un très long processus historique à travers lequel l’Etat aurait peu à peu renforcé sa fonction centrale de tuteur et de guide éclairé de la nation. Un processus qui prendrait ses racines dans les modalités même de constitution du territoire national et de la nation française par le pouvoir royal, se poursuivrait avec mise au pas de l’aristocratie par le pouvoir monarchique absolutiste, puis avec l’utopie égalitariste et centralisatrice de la Révolution française, pour trouver son expression moderne dans le programme du Comité national de la résistance et la mise en place à la Libération d’un Etat-providence dans le cadre d’une économie semi-dirigée. Cette vision de l’Etat comme acteur central de la société, à la fois organisateur, protecteur et émancipateur, aurait tellement marqué les mentalités dans notre pays qu’aujourd’hui, plus que jamais, il semblerait naturel de faire appel à l’intervention de celui-ci pour résoudre n’importe quel problème de société. Avec à la clé un risque de dérive vers un Etat totalitaire au sens étymologique, c’est-à-dire s’occupant de tous les aspects de la vie du pays et de ses habitants.

Pour donner davantage de substance à cette thèse très générale dans son énoncé, j’ai cherché à lire quelques bons ouvrages consacrés à l’histoire de l’Etat en France. C’est ainsi que j’ai exhumé des rayonnages de ma bibliothèque l’excellent livre de Pierre Rosanvallon, « l’Etat en France de 1789 à nos jours », que j’avais déjà lu avec attention dans mes jeunes années de chargé de mission au Commissariat au plan. Par la richesse et la profondeur de ses analyses, celui-ci m’a incité à une plus grande modestie dans l’énoncé de mes hypothèses évidemment beaucoup trop globalisantes, qui font fi à la foi de la complexité du phénomène étatique, de l’évolution de ses formes au cours de l’histoire, des divers à-coups et mouvements de recul qui ont scandé son renforcement sur le temps long, et  débats toujours enflammés qui, à toutes les époques, ont opposé partisans et adversaires de l’activisme étatique. Malgré ces importantes réserves, j’ai néanmoins plutôt trouvé dans ce livre une confirmation globale à mes hypothèses de départ, à condition toutefois de nuancer celles-ci et de les accompagner de diverses précautions méthodologiques.

La première d’entre elles porte tout simplement sur le terme même d’ « Etat ». Pierre Rosanvalon souligne en effet, dans son introduction, que le fait de parler de « l’Etat » comme une entité homogène et immuable, sans s’interroger sur l’évolution de ses formes au cours de l‘histoire comme de l’extraordinaire diversité  des structures, des domaines d’intervention et des modes d’action qui sont regroupés par commodité sous ce vocable unique, conduit nécessairement à fausser, voire à rendre d’emblée impossible, toute réflexion sur cette question :  « Le seul terme d’Etat moderne voire d’Etat tout court sert à qualifier des types de puissance publique si différents que son usage même tend à détruire toute entreprise de clarification ».

Ceci conduit l’auteur à poser  d’emblée quatre préalables méthodologiques pour écrire l’histoire de l’Etat en France  : l’impératif de déglobalisation, c’est-à-dire le fait de ne pas considérer l’Etat comme un bloc, appréhendé par exemple à travers la seule approche globale de la dépense publique, ou encore à travers le seul lieu commun attrape-tout d’une supposée « tradition étatique et centralisatrice » ; ensuite l’impératif de hiérarchisation, c’est-à-dire de ne pas penser l’Etat moderne que nous connaissons aujourd’hui comme fondé un fois pour toutes, mais de le considérer comme la résultante d’une longue histoire de transformations, progressives ou brutales, s’étalant sur près d’un millier d’années, et présentant de fortes spécificités nationales qui expliquent les différences toujours observables aujourd’hui encore les formes étatiques existant dans différents pays européens (France, Royaume-Uni, Allemagne…) ;  l’impératif d’articulation, consistant associer cette histoire de l’Etat avec celle des représentations sociales qui la sous-tendent, et notamment celles des débats politiques, toujours présents à toutes les époques, concernant la place et le rôle de l’Etat dans la société française. Enfin l’impératif de totalisation, qui consiste à restituer in fine l’histoire des différents domaines d’intervention « sectoriels » de l’Etat dans un cadre d’ensemble cohérent.

L’auteur propose alors de distinguer quatre figures de l’Etat, par ordre d’apparition dans l’histoire : le Léviathan démocratique, issu de l’autonomisation de la sphère politique par rapport au religieux, puis de la mise en place de gouvernements représentatifs reposant sur la légitimité populaire ;  l’instituteur du social  qui produit de la cohésion à la place des corps intermédiaires ;  l’Etat-providence  qui protège l’individu dans le cadre d’une conception élargie des droits de l’homme ; enfin le dernier-né, le Régulateur de l’économie, apparu après la seconde guerre mondiale dans le contexte d’une vision keynésienne et planificatrice.

La première, partie consacré à l’Etat-Léviathan, insiste d’abord sur la rupture radicale introduite par la Révolution française à travers la démocratisation de l’ancien Etat royal, qui rompt avec l’absolutisme pour désormais tirer sa légitimité, non du droit divin, mais de la représentation élective. Cette démocratisation s’accompagne d’un processus de mise en transparence, notamment en matière de finances et de budget, et du développement des usages de la statistique pour mieux connaître la société sur laquelle s’appuie l’action de l’Etat.

Cette révolution démocratique, cependant, ne se concrétise que de manière lente et très conflictuelle dans l’organisation même de l’administration, dont le caractère centralisateur, loin d’être une invention de la Révolution et de l’Empire, aurait déjà été présent sous l’ancien Régime, ainsi que l’explique Tocqueville. Parmi ces paradoxes et ces tensions récurrentes, on peut citer : 1) La très forte méfiance existant dès la Révolution par rapport à l’exécutif et aux « fonctionnaires »[1] soupçonnés de vouloir s’accaparer le pouvoir démocratique détenu par l’Assemblée, ce qui n’empêche d’ailleurs pas ce même régime d’assemblée d’ouvrir la voie par ses dysfonctionnements à la dictature d’un seul et à l’autoritarisme étatique  ; 2) la critique très précoce, dès la Révolution, de la bureaucratie, et le rêve d’un gouvernement aux structures légères « à bon marché », rêve témoignant lui-même d’une incompréhension du fait que l’extension du rôle de l’Etat entraîne nécessairement l’apparition d’une bureaucratie puissante ; 3) la coexistence paradoxale, au cours du XIXème siècle, d’un culte de l’Etat avec une organisation longtemps déficiente de la fonction publique et avec la difficulté à accepter l’existence d’un puissant pouvoir administratif agissant de manière autonome par rapport au politique.

Nous voyons ainsi se cristalliser la contradiction, encore bien présente aujourd’hui, entre un Etat investi d’une immense – et quasi-monopolistique – légitimité morale et politique, et en même temps constamment critiqué pour son incapacité à concrétiser dans ses propres structures et dans son mode de fonctionnement concret l’idéal émancipateur qu’il est censé incarner.

La seconde partie de l’ouvrage, intitulée, « l’Etat instituteur du social » met en lumière l’idée importante que la centralité de l’Etat en France a beaucoup à voir avec la faiblesse des corps intermédiaires, producteurs alternatifs de légitimité sociale. La disparition des trois ordres, la suppression des anciennes corporations, en créant un déficit de sociabilité, en dégageant l’individu des veilles  solidarités de l’Ancien Régime, le laisse en quelque sorte seul face à l’Etat post-révolutionnaire, désormais érigé en instance centrale de production sociale. C’est à lui, et à lui seul, que va désormais échoir la responsabilité de « produire la nation ». D’où, par ordre d’entrée dans l’histoire, l’utilisation de l’instruction publique comme un outil de  de création d’un « homme nouveau » dont la conduite correspondra au projet utopique de citoyens patriotes et égaux devant la loi ; la tentation hyper-centralisatrice napoléonienne – qui même après son échec partiel -, marquera durablement les mentalités françaises et les structures administratives ; l’affirmation, de plus en plus poussée et multiforme, de l’égalité des droits entre les citoyens libres – dont le corolaire caché est en fait le monopole exercé par l’Etat sur la légitimité politique, à l’exclusion de toute autre forme de représentation  – ; le rôle de régénération morale et sociale désormais confié – au moins dans les discours –  à l’asile et la prison ; ou encore la mise en place d’un Etat hygiéniste qui ouvre une nouvelle dimension du collectif entre le public et le privé à travers la notion d’interdépendance entre les individus (lutte contre les épidémies, vaccination, hygiène…).

Cette partie de l’ouvrage laisse finalement au lecteur le sentiment que les racines des dérives totalitaires de l’Etat moderne – tout particulièrement en France – étaient d’emblée présentes dans le projet révolutionnaire de donner à l’Etat le monopole de la légitimité politique, en tant à la fois que producteur de l’identité nationale et porteur d’un utopique projet égalitaire – celui-ci apparaissant comme une véritable boite de Pandore de l’interventionnisme étatique, fonctionnant comme une sorte de terrifiante machine à inventer en permanence de nouveaux droits humains, eux-mêmes prétextes à de nouvelle extensions du domaine d’action de l’Etat.

Quant aux deux parties suivantes de l’ouvrage, consacrées respectivement à l’Etat providence  et à l’Etat-régulateur, elles montrent à quel point le développement de ces nouvelles fonctions de l’Etat, loin de s’être fait de manière naturelle et progressive, a été l’occasion, pendant deux siècles, de débats passionnés, de compromis bancals, de ruptures brutales, et parfois de retours en arrière.

Le projet d’Etat-providence, par exemple, est formulé dès 1789. Mais, paradoxalement, la Révolution entraîne une forte régression des dispositifs existant d’assistance aux pauvres et aux malades, jusque-là assumés par l’Eglise. L’Etat, en effet, ne se substitue pas en ce domaine à celle-ci, dont l’affaiblissement laisse un vide immense, conduisant pendant toute la première moitié du XIXème siècle à un système extrêmement hétérogène, inégalitaire et limité d’assistance sociale.

Par ailleurs, le concept même d’assurances sociales n’émerge que très progressivement et en se heurtant à beaucoup de résistance. Au départ, il s’agit simplement l’aider des indigents involontairement privés des ressources d’un travail (vieux, malades, orphelins). Mais progressivement, s’effectue une prise de conscience du fait que la pauvreté n’est pas seulement liée à la privation de travail, mais peut-être liée aux dysfonctionnements même du rapport salarial. Cette question du paupérisme des classes laborieuses, qui prend de l’ampleur avec la révolution industrielle, conduit à poser avec de plus en plus d’acuité la problématique des droits sociaux (droit du travail, indemnisation des accidents du travail, assurance-santé, retraites..). Mais celle-ci fait également l’objet pendant toute la seconde moitié du XIXème siècle d’intense débat entre partisans de l’intervention étatique et libéraux, qui considèrent que l’Etat n’a pas à reconnaître et garantir des droits des travailleurs qui sont selon eux exclusivement liés à un contrat privé avec l’employeur. Le développement des expériences de gestion néo-corporatives, puis de l’assurance sociale par les mutuelles semblent permettre au cours de la seconde moitié du XIXème siècle de dépasser la contradiction d’un Etat qui ne veut pas être créateur de droits sociaux de plein exercice, mais seulement aider à réduire les incertitudes de l’existence. Mais progressivement, l’Etat a est amené à prendre en charge de plus en plus directement, malgré des oppositions et des controverses violentes, cette fonction assurancielle, avec la mise en oeuvre du principe de l’assurance obligatoire puis la mise en place des assurances sociales en 1928, enfin la naissance en 1945 de la une sécurité sociale incarnant le triomphe du concept d’Etat providence, et qui s’accompagne par ailleurs d’un effacement progressif de la distinction entre assurance et assistance.

Quant à l’Etat régulateur de l’économie, on peut en trouver la genèse dans certaines formes très anciennes d’intervention, par exemple dans ce qui sous l’Ancien régime était regroupé sous le terme d’Etat de police (allant de la réglementation des métiers à l’entretien des voies de communication). On peut également mentionner de rôle assez ancien des grands corps techniques dans le développement de l’industrie et des infrastructures, d’abord sous la forme d’une activité de contrôle puis d’impulsion. L’action de l’Etat a été également au cœur du débat entre protectionnisme et libre-échangisme qui parcourt tout le XIXème siècle. Au début du XXème, la guerre de 1914-1918 se traduit par la mise en place pour quelques années d’un Etat dirigiste – une situation qui ne survit pas cependant à la fin des hostilités. Apparaissent ensuite, dans l’entre-deux guerres, les premières idées de planification moderne, mêmes si les socialistes sont alors plutôt hostiles à l’idée d’économie organisée par l’Etat capitaliste, tandis que la pénétration des idées keynésienne se heurte à de fortes résistances le part des économistes libéraux.

Après 1945, la société française investit dans Etat de nouvelles espérances en matière de développement économique et social. Le discrédit qui frappe alors les élites dirigeantes d’avant-guerre ouvre en effet alors largement les esprits à l’idée d’économie mixte où l’Etat joue un rôle central de coordination et d’impulsion : c’est le programme du Comité national de la résistance, les nationalisations de 1945, la mise en place de la planification et de la comptabilité nationale, la révolution keynésienne, l’impératif de modernisation, les grands projets placés sous la houlette d’une élite de technocrates éclairés, l’éducation économique de la nation, la gestion étato-corporative des grands services publics…

Ecrit en 1990, l’ouvrage n’a pas pu prendre la mesure du paradoxe des 30 dernières années, qui voient coexister dans l’action économique de l’Etat deux tendances profondément contradictoires : d’une part, une tendance libérale qui conduit au démantèlement progressif des moyens d’intervention de l’Etat dirigiste d’après-guerre (privatisation, ouverture internationale et soumission aux règles libérales de l’union européenne, disparition de la politique monétaire ou du contrôle des prix) ; et d’autre part, une tendance plus interventionniste, qui se traduit par une forte augmentation de la dépense publique et de la pression fiscale.

L’auteur insiste en conclusion, au-delà de l’existence de similitudes fortes entre tous les Etats modernes post-keynésiens, sur les spécificités de l’Etat français par rapport à ses voisins,  spécificités dont il va rechercher la genèse dans l’histoire longue. Il distingue à cet égard trois moments dans la formation de l’Etat moderne : le moment de la laïcisation du politique, le moment libéral de la formation de l’Etat de droit, et le moment démocratique du régime représentatif.

La spécificité française tiendrait alors à trois éléments :  1) le fait que la formation de l’Etat a précédé dans notre pays celle de la nation dont il a été en quelque sorte l’inventeur ; 2) l’affirmation plus radicale d’un rapport de souveraineté sur le territoire au moment de la laïcisation du politique ; 3) le télescopage très brutal des moments « libéral » et « démocratique » dans notre pays en 1789, lorsque la révolution française, en détruisant les corps intermédiaires, a donné à l’Etat, du fait du vide social ainsi créé, un rôle central et quasi-monopoliste d’instituteur du social. Ce modèle étatique français s’opposerait à celui de l’Allemagne où la nation aurait, au contraire, aurait précédé l’Etat ; ou à celui de l’Angleterre, où les différents moments de la genèse de l’Etat moderne se seraient mêlés de manière moins brutale qu’en France (ces ruptures politiques brutales pouvant d’ailleurs coexister avec une évolution plus continue et progressive du système administratif).

Au total l’ouvrage de Pierre Rosanvallon doit inciter à une grande prudence quant à toute affirmation un peu trop générale sur une supposée tradition française étatique et centralisatrice, tant  apparaissent diverses les figures de l’Etat au cours de l’histoire de France, complexes ses structures, protéiformes ses domaines d’intervention, irrégulier le rythme d’évolution de leur périmètre (mélange d’évolutions continues et progressives, par exemple dans le domaine du système administratif, et de ruptures brutales, par exemple dans le domaine du rapport politique entre l’Etat et la société), et récurrents les débats politiques autour du périmètre souhaitable de ces interventions et des risques de dérives bureaucratiques voire totalitaires qui leur sont associées. Moyennant toutes ces précautions, il est tout de même possible d’affirmer l’existence d’une spécificité française dans le rapport à l’Etat, qui sans doute explique assez largement l’importance particulièrement forte de son rôle dans notre pays, ainsi que la rémanence d’un étrange réflexe conduisant à invoquer l’Etat chaque fois qu’un problème apparaît dans notre société, comme s’il possédait la clé secrète de la réponse à toutes le difficultés de la vie collective.

Pierre Rosanvallon, L’Etat en France de 1789 à nos jours, Seuil, Paris, 1990, 370 pages.

Nb : cette fiche de lecture s’inscrit dans mon actuel travail de rédaction d’un ouvrage intitulé « La dictature insidieuse », où je tente de mettre à jour les mécanismes par lesquels l’Etat français contemporain réduit peu à peu nos libertés. Pour tester mes hypothèses de travail, je suis en ce moment amené à lire un grand nombre d’ouvrages, récents ou plus anciens, portant sur ces questions. Comme les autres comptes rendus de lecture du même type que je publierai au cours des semaines suivantes, le texte ci-dessous ne porte donc pas directement sur l’ouvrage lui-même, mais sur la manière dont il confirme ou infirme les thèses que je souhaite développer dans mon propre livre, et que je présente au début du compte-rendu sous la forme d’un encadré liminaire, afin de les tester à l’aune de cette nouvelle lecture).

 

 

 


[1] Terme qui a alors un sens différent de celui d’aujourd’hui, car il ne désigne alors que le titulaires de fonctions décisionnelles importantes (nous dirions aujourd’hui les technocrates) et non les simples exécutants, alors appelés commis.

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