Commission européenne et démocratie : Quelques éléments de débat

ImageJe reproduis ici un texte publié par moi sur les réseaux sociaux, dans le contexte d’un débat sur le « déficit démocratique » de l’Union européenne :

« Chère E., voici la réponse à ta remarque sur mon post concernant la Commission européenne.  J’y avais parlé des « diktats d’une Commission européenne élue par personne et responsable devant aucun parlement ». Tu reproches à cette affirmation son caractère approximatif voire inexact en rappelant que « La Commission ne décide jamais de rien, elle ne peut que proposer puis exécuter. Ce sont les chefs de gouvernements et leurs ministres, tous dûment élus, qui prennent les décisions dans l‘UE.» En fait, il me semble que nous avons un peu raison (ou tort) tous les deux.

La question sous-jacente est de savoir si l’Union souffre ou non aujourd’hui d’un « déficit démocratique » tout particulièrement illustré par le rôle ambigu de la Commission, objet politico-juridique étrange tenant à la fois d’une force de proposition législative, d’un pouvoir exécutif, d’une bureaucratie et d’un organisme de contrôle. Or, la réponse à cette question – et les conséquences politiques que l’on en tire – sont directement liée à nos convictions d’ordre idéologiques sur la légitimité de l’union européenne elle-même et sur la pertinence d’un projet d’Europe fédérale.

Si l’on y est favorable, alors on verra dans l’état actuel des institutions européennes une étape nécessaire vers la construction, encore inachevée, de cette Europe fédérale, et l’on insistera plutôt sur la fait que le caractère démocratique de l’Union européenne s’est plutôt renforcée au cours des années récentes.

Si au contraire on y est opposé, on verra plutôt dans le déficit démocratique actuel de ces institutions le signe d’une impasse politique à laquelle il faut remédier d’urgence en restaurant la souveraineté pleine et entière des Etats Nationaux.

Mais avant de développer ce point, je voudrais faire un peu d’histoire pour expliquer pourquoi les lacunes démocratique actuelles de l’Union (qui s’expriment notamment par le statut ambigu de sa Commission) résultent très naturellement du conflit sous-jacent entre de plusieurs visions philosophiques concurrentes, voire opposées, de la construction européenne : union fédérale, coopérations plus ou moins poussées entre Etat souverains, création d’une zone de libre-échange. A toutes les étapes de l’histoire européenne, le caractère bancal des institutions reflètent en effet les compromis souvent peu satisfaisants entre ces différentes visions, ainsi que la difficulté à concilier les différences de cultures démocratiques entre les Etat-Membres.

Pour aller vite, la Commission Européenne reste jusqu’à la fin des années 1970 une institution-croupion, du fait notamment de l’attachement gaullien à la souveraineté nationale. Puis, à partir du milieu des années 1980, l’évolution de la position française permet une relance de la construction européenne, dans laquelle la Commission, sous la présidence inspirée de Jacques Delors, va jouer entre 1985 et 1995 un rôle-moteur (Livre blanc sur l’avenir de l’Europe, projet d’Union économique et monétaire, traité de Maastricht…). A l’époque, il s’agit d’une structure très technocratique, « douce et éclairée », comme la qualifie alors Jacques Delors avec une pointe d’ironie. Mais personne ne songe à invoquer encore son « déficit démocratique », tant est grande la popularité du projet européen dont elle est porteuse. Paradoxalement,  ce n’est que plus tard, alors même que son caractère démocratique s’affirme peu à peu (surtout après le traité de Lisbonne de 2007 accroissant les pouvoirs du Parlement, puis en 2014, l’élection par celui-ci du président de la Commission), que les critiques en ce domaine se multiplient  –  ceci s’expliquant par une perte de légitimité politique liée tant aux déceptions de la construction européenne elle-même qu’au manque de charisme des présidents qui succèdent à Delors (Barroso le libéral proche des lobbies et Juncker l’ex-premier ministre d’un paradis fiscal).

Aujourd’hui, le rôle et le fonctionnement de la Commission européenne associent, dans un mélange exotique, les caractéristiques d’une institution démocratiques à d’autres qui la rattachent encore à son passé de « super-technocratie supranationale ».

Côté démocratique, citons, pêle-mêle, l’élection de son président par le Parlement, l’aval demandé à celui-ci aux nominations des commissaires par les Etats-membres, la possibilité – un peu théorique quoiqu’elle se soit déjà concrétisée une fois – qu’elle soit censuré par un vote (des deux-tiers) du Parlement européen… Ainsi, comme te le soulignes, que toutes ses propositions de règlements et de directives doivent faire l’objet d’un processus d’adoption par des instances démocratiques  (Parlement et Conseil de l’union dans le cas ordinaire de la « co-décision », Conseil seulement dans le cas minoritaire de la une procédure dite « spéciale »).

Par contre, la Commission reste technocratique ou « a-démocratique » par bien d’autres aspects. Par exemple – mais ce n’est pas sa faute, diras-tu – parce qu’elle dispose du monopole de l‘initiative législative,  ce qui prive le Parlement européen d’une des prérogatives essentielles d’un parlement ordinaire ; ensuite, parce qu’elle n’est pas, de facto, responsable devant celui-ci ; ensuite encore, parce que sa composition (un commissaire par Etat-membre, désigné par l’exécutif de celui-ci) fait qu’elle ne présente aucune homogénéité politique, et ne peut fonctionner que sur la base d’une sorte de « consensus mou » qui ne fait qu’accroître dans l’opinion son image d’institution coupée de l’expression démocratique.

La complexité des institutions européennes, l’absence de la Commission dans les débats nationaux et locaux, l’opacité des mécanismes de décision, l’influence forte qu’y tiennent les lobbies, et, last but not least, le manque de charisme et de popularité de ses deux derniers président (mais les institutions ont sans doute les hommes qu’elles méritent), font que la Commission est perçue par les peuples comme une institution distante, opaque et coupée des réalités nationales. Un défaut qui ne serait finalement sans grande conséquence si elle n’était dotée de deux grandes prérogatives qui justement, lui donnent un rôle important et intrusif dans ces mêmes réalités : d’une part, celui de proposer des directives visant à la transposition dans les droits nationaux du contenu des traités européens (c’est le pouvoir dit « d’initiative ») ; et d’autre part, celui de vérifier que les gouvernements européens se conforment effectivement aux règles de la communauté (c’est le pouvoir de sanction).

Or, de très nombreuses directives européennes élaborées par la Commission en application des Traités communautaires sont ressenties, à tort ou à raison, comme porteuses d’évolutions négatives par les peuples : libéralisation des marchés, démantèlement des services publics, régression des droits sociaux, contraintes nouvelles pesant sur les entreprises (en matière notamment d’environnement). Quant au pouvoir de contrôle et de sanction, il froisse les orgueils nationaux quand les peuples voient leurs propres gouvernement élus être contrôlés, mise en accusation et condamnés par une institution perçue comme lointaine et technocratique.

Bref, tous les ingrédients sont réunis, surtout en temps de crise, pour alimenter l’impopularité de cette Commission, perçue – en partie à juste titre – comme une sorte de père fouettard empêchant les démocraties et les sociétés nationales de continuer à fonctionner selon leur idiosyncrasie naturelle, pour se conformer à des règles communes dont la légitimité semble souvent discutable.

Dans ces conditions, parler de « diktat d’une commission non élue et responsable devant aucun parlement » est peut-être une formulation un peu abrupte et sans nuances, mais tout de même assez proche par certains aspects de la réalité, en tout cas telle qu’elle est perçue par les peuples eux-mêmes.

Mais, face à cette situation, on peut énoncer, comme je l’ai dit dans mon propos liminaires, deux diagnostics diamétralement opposés.

Les fédéralistes y verront l’expression d’une construction encore inachevée, qu’il convient donc d’accélérer pour parvenir à une Europe fédérale, où les Etats nationaux accepteraient de se dépouiller d’une part importante de leur souveraineté au profit d’institution supranationales devenues entièrement démocratiques, et où la Commission et le Conseil de l’union seraient remplacées par un gouvernement européen, exécutif de plein droit responsable devant un parlement disposant par ailleurs de toutes les prérogatives du pouvoir législatif.

Par contre, les souverainistes proclameront l’échec ontologique d’un projet politique européen incapable de constituer, pour encore longtemps, une alternative crédible aux vieilles démocraties parlementaires nationales.

Je suis moi-même tiraillé entre ces deux positions contraires.

Prenons le cas de l’actuel débat sur le projet de budget italien.

D’un côté, en tant qu’économiste, je pense que l’augmentation du déficit budgétaire, dans un pays déjà surendetté, induit un risque important de dérapage financier, que le gouvernement italien est irresponsable, et qu’il faut absolument l’arrêter avant qu’il plonge la zone euro dans la crise. De ce point de vue, l’intervention de la Commission en ce sens me paraît salutaire.

D’un autre côté, en tant que citoyen, je suis scandalisé que la Commission européenne, dont la légitimité démocratique est à mes yeux très faible, prétende contester à une grande démocratie comme l’Italie sa souveraineté en matière budgétaire, même si c’est pour l’empêcher de commettre des erreurs graves.

Je suis donc en opposition frontale avec moi-même, et cette contradiction personnelle ne fait que refléter celles de la construction européenne elle-même.

Et je pense que ces contradictions ne pourront pas se poursuivre bien longtemps avant de déboucher sur une crise ouverte, dont le cas italien pourrait d’ailleurs peut-être constituer justement le déclencheur.

A un moment donné, il faudra dire « stop ou encore », c’est-à-dire soit s’engager dans la construction d’une véritable entité fédérale démocratique avec un vrai gouvernement (pouvoir exécutif) responsable devant un vrai parlement (pouvoir législatif), accompagnée d’abandons massifs de segments de souveraineté nationale au profit de ce niveau fédéral ; soit dire que les vieux peuples européens ne sont pas encore prêts à cela et qu’il faut rétropédaler en réduisant les pouvoirs actuels de la Commission, considérés comme anti-démocratiques.

Personnellement, je serais plutôt pour le rétropédalage, pour le retour aux souverainetés nationales, et pour un assez profond affaiblissement de l’Union européenne (et en tout premier lieu de sa Commission) sous sa forme actuelle, ce qui n’empêcherait absolument pas (bien au contraire) de multiplier les programmes de coopération entre Etats indépendants.

Le débat est ouvert… »

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